El pasado 16 de noviembre, en la sede de la Fundación Gabeiras, se celebró el Aula Encuentro sobre “El derecho humano a un medio ambiente limpio, sano y sostenible” con la ponencia de Carmen Plaza, Profesora titular de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid que ha sido Letrada el Tribunal Constitucional, y Asesora Ejecutiva en política ambiental de la Unión Europea del Ministerio de Medio Ambiente (Gobierno de España). Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid (Premio Extraordinario de Doctorado), LL.M. in European Community Law por la Universidad de Essex (Reino Unido), e Investigadora Visitante en la Universidad de Harvard (USA), es autora de más de medio centenar de obras en materia de Derecho Ambiental y de la Unión Europea, y ha participado en numerosos proyectos nacionales e internacionales en estos ámbitos
La bienvenida y moderación corrió a cargo de Patricia Gabeiras, patrona de la Fundación Gabeiras y socia fundadora de Gabeiras & Asociados.
Comenzó la ponente su exposición subrayando que se lleva medio siglo debatiendo sobre derechos humanos y medio ambiente. Ya en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el medio humano, celebrada en junio de 1972 en Estocolmo, se adoptó el primer instrumento internacional en el que se vinculaban estrechamente la protección del medio ambiente con los derechos humanos. En el Principio 1º de la Declaración resultante de la Conferencia se proclamaba:
“El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras.”
Carmen Plaza expuso que en Estocolmo en 1972 no se reconoció el derecho a medio ambiente sano como derecho humano porque había Estados que consideraban que no era un derecho suficientemente preciso ni autónomo, aunque si aparece una vinculación con los derechos fundamentales de primera generación.
Veinte años después, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro de 1992, el enfoque fue aún más antropocéntrico. En la Declaración sobre el medio ambiente y desarrollo sostenible, en su Principio 1º se incluye el concepto de “vida saludable”:
“Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza.”
En el Principio 10º de la Declaración de Río se establece, por otra parte, los pilares de lo que muchos autores consideran como la base del “Estado de Derecho ambiental” o “democracia ambiental”, en el que la protección del medio ambiente se vincula también con derechos humanos como el derecho a la información, la participación pública, y el acceso a la justicia. Su texto es el que sigue:
“El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.”
La ponente explicó que tanto Estocolmo como Río son declaraciones de carácter político o soft law, pero que han sido seguidas por los legisladores y administraciones nacionales como principios guía de su actividad, o por los Tribunales como parámetro interpretativo en el desempeño de su actividad jurisdiccional. Y seguidamente expuso las vías abiertas por ambas declaraciones, que fueron las siguientes:
1.- Impulsaron la adopción de nuevos tratados ambientales multilaterales o regionales: En la actualidad hay más de un millar de tratados para la protección del medio ambiente, destacando entre ellos el Convenio de Aarhus de 1998 y el Acuerdo de Escazú de 2018 en los que se recurren a derechos humanos -como el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia- como instrumentos fundamentales para reforzar la protección del medio ambiente.
2.- Impulsaron la “ecologización” de las Constituciones nacionales: En el Final Report Enviroment Law de Naciones Unidas de 2019 se recogen los Estados que han incorporado el derecho a un ambiente saludable o adecuado, y los países que contemplan alguna forma de protección ambiental en sus constituciones. En Europa, las primeras fueron la Constitución griega (1975), portuguesa (1976) y de española (1978).
En relación con esta cuestión, Carmen Plaza comentó la distinción entre derechos humanos y derechos fundamentales de la que parte un sector de la doctrina. Los derechos humanos están reconocidos en instrumentos internacionales con carácter general a todo ser humano, independientemente de dónde habite, sin ningún tipo de distinción por sexo, raza, religión, etc. El término “derechos fundamentales” suele utilizarse para el elenco de derechos humanos reconocidos las Constituciones nacionales a su ciudadanía o a quienes habitan o se encuentran en esos Estados, y a los que se otorga el mayor grado de protección (si bien hay Constituciones que establecen mecanismos de protección también para personas fuera de su territorio). Muchos derechos humanos se recogen siempre como derechos fundamentales en las Constitucionales (por ejemplo, el derecho a la vida y a la integridad física), pero otros, aunque puedan estar reconocidos como derechos humanos en instrumentos internacionales no se consagran como derechos fundamentales sino como principios rectores en ese sistema jurídico (como ocurre con el derecho a la salud consagrado en el art. 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales cuya protección es, en nuestra Constitución, un principio rector recogido en su art. 43, y no un derecho fundamental protegible a través del recurso de amparo).
En nuestra Constitución, el art. 45 reconoce el “derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona”, pero dentro del Capítulo III, del Título I, como principio rector de la política social y económica; también establece el deber de todos de protegerlo. En otras muchas Constituciones se ha incluido sólo la obligación de los poderes públicos de preservarlo; si bien en las más recientes, y especialmente en las de países de América Latina, se incluye ya como un derecho fundamental.
3.- También se van a “ecologizar” derechos humanos de primera generación: una línea que -destaca la ponente- van a impulsar Tribunales internacionales a los que se ha encomendado la tutela de derechos humanos de “primera generación”, como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), la Corte Iberoamericana de Derechos Humanos (CIDH), y otras instancias internacionales. La ponente explica que, aunque los tratados internacionales cuya tutela se encomienda a estos tribunales no reconocen el derecho medio ambiente como derecho humano autónomo, el TEDH y la CIDH llevan décadas declarando que los derechos humanos cuya tutela tienen encomendados (en particular el derecho a la vida y a la integridad física, el derecho a la intimidad y a la vida familiar, o el derecho a la propiedad) pueden ser vulnerados por una agresión grave al medio ambiente, en tanto en cuanto menoscabe o ponga en peligro su efectivo disfrute.
Así; el TEDH ha dictado numerosas sentencias declarando la infracción del artículo 8 de la Convención Europea de Derechos Humanos (derecho al respeto de la vida familiar), así como del art. 2 (derecho a la vida y a la integridad física) creando una sólida doctrina sobre sobre la estrecha conexión entre protección de medio ambiente como fundamento sustento y requisito necesario para la protección de derechos fundamentales de primera generación humanos, civiles y políticos citando diversos casos [ver Case-law guide – Environment (Spanish) (coe.int)]. También la CIDH ha puesto de relieve dicha relación en importantes pronunciamientos, como su Opinión Consultiva OC-23/17 sobre ‘‘Medio Ambiente y Derechos Humanos’’.
Otro ámbito en el que se ha puesto de relieve la clara relación entre derechos humanos y medio ambiente, es el del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas que, cuyo Dictamen de 25 de julio de 2019 en el asunto Portillo, declaró la infracción del derecho a la vida y a la integridad física de unos campesinos del Paraguay, así como de sus derechos a no ser objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en la vida privada, familia y domicilio, y violación del derecho un recurso judicial efectivo causados por el envenenamiento que sufrieron como consecuencia de fumigaciones y uso masivo de pesticidas por parte de grandes compañías agrícolas, sin que las denuncias por vía penal se hubieran investigado de manera efectiva por el Estado, que incurrió en “culpa in vigilando” y omisión de la obligación de proteger los derechos humanos de los campesinos.
4.- Una cuarta línea es el reconocimiento del impacto del cambio climático en los derechos fundamentales que da lugar a Acuerdo de París de 2015.
5.- Finalmente, recientemente se ha reconocido el “derecho humano a un medio ambiente sano” por la Asamblea de la ONU en julio de 2022.
Carmen Plaza apuntó que nuestra esfera vital depende del aire que respiramos, del agua que bebemos, de lo que comemos. La Organización Mundial de la Salud ha calculado que de las causas de muerte en el mundo el 25% está relacionado con problemas medioambientales. Estos problemas afectan a derechos fundamentales como el derecho a la vida y la integridad física, a la privacidad del domicilio y la vida familiar, a la salud, a la propiedad…
A la luz de lo expuesto, la ponente destacó que tras la Conferencia de Estocolmo se abrieron tres enfoques distintos pero complementarios:
1.- El medio ambiente como condición previa para el disfrute de los derechos humanos.
2.- Los derechos humanos como “instrumentos” para abordar cuestiones ambientales (Convenio de Aarhus, Acuerdo de Escazú).
3.- La integración de los derechos humanos y de la protección del medio ambiente bajo el prisma del desarrollo sostenible.
Plaza expuso el recorrido de medio siglo hasta llegar al reconocimiento del derecho humano a un medio ambiente sano mencionando, entre otros trabajos, los de organismos como:
1.- La Comisión de Derechos Humanos de ONU:
a.- 1989: Resoluciones sobre el traslado y vertido ilícito de productos y desechos tóxicos y peligrosos. (Resolución 1998/42)
b.- 1994: Primera resolución “Los derechos humanos y el medio ambiente”, a la que siguen otras (Res.1994/65; Res. 1995/14; Res. 1996/13)
c.- 2002 (Río +20): Sucesivas resoluciones sobre “Los derechos humanos y el medio amiente como parte del desarrollo sostenible” (Res. 2002/75; Rees. 2003/71; Res. 2005/60)
d.- Secretario General de la ONU: Informe “Los derechos humanos y el medio ambiente como parte del desarrollo sostenible” E/CN.4/2005/96, 19 de enero de 2005.
2.- El Consejo de Derechos Humanos: Con la Resolución 16/11 que transforma a la Comisión en el actual Consejo de Derechos Humanos, y pide que se analice en profundidad la relación entre el cambio climático y los derechos humanos. Se designa a tales efectos relator especial sobre derechos humanos y el medio ambiente cuyas funciones han sido desempeñadas por expertos independientes (los profesores J. Knox y Boyd). De entre los informes elaborados en cumplimiento de este mandato, se destacó por la ponente el Informe de 2018 del Relator especial sobre derechos humanos y medio ambiente que, por una parte, aborda la configuración de un derecho al disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible; , por otra, pone de relieve que los derechos fundamentales son esenciales para proteger el medio ambiente. Dicho informe planteó tres opciones en relación con la tutela del derecho a un medio ambiente sano:
a.- Un nuevo tratado internacional, en el que se recogiera el derecho humano al medio ambiente.
b.- La adición de un Protocolo facultativo al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
c.- Una resolución de la Asamblea General centrada en el derecho a un medio ambiente sano.
Las dos primeras opciones eran claramente más ambiciosas. Carmen Plaza expuso que hubo iniciativas como la del Comité francés de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza que promovió un Pacto Mundial por el Medio Ambiente, impulsado por el Presidente de la República Francesa, en el que en su artículo 1 reconoce el derecho a un medio ambiente sano, y sistematiza todos los principios y los instrumentos asociados como la evaluación ambiental.
El informe del Relator Especial fue presentado al Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas que en octubre de 2021 reconoce el derecho humano e insta a los Estados a reflexionar sobre ese derecho en la Asamblea General de Naciones Unidas. Dicha Asamblea finalmente reconoce tal derecho en una Resolución de julio de 2022.
La ponente expuso algunas de las cuestiones controvertidas que surgieron en los debates de dicha resolución. Algunos Estados alegaron que el “derecho humano a un medio ambiente sano, limpio y sostenible” carecía de unos contornos suficientemente definidos para su reconocimiento. La Resolución precisa, ciertamente, que su protección “requiere la plena aplicación de los acuerdos multilaterales relativos al medio ambiente con arreglo a los principios del derecho ambiental internacional” pero diversos Estados cuestionaron que la remisión a todos los tratados medioambientales pudiera en modo alguno implicar que cualquier vulneración de una de sus disposiciones implicara per se la vulneración del derecho humano a un medio ambiente sano. También se criticó la forma y el procedimiento utilizado para el reconocimiento de este derecho: así, se puso de manifiesto que una “declaración” (que carece de naturaleza jurídica vinculante a diferencia de un tratado internacional) no es el instrumento adecuado para reconocer un derecho humano, y que no se había propiciado un debate suficiente sobre todas estas cuestiones. Aunque al final la Declaración fue adoptada por consenso, con la abstención de tan sólo 8 estados.
En opinión de la ponente, la Resolución adolece sin duda de importantes debilidades, como han puesto de manifiesto los votos particulares de Estados como Reino Unido y Estados Unidos. Ello sin perjuicio de que la Declaración puede impulsar en el futuro nuevos avances, como en su momento lo hicieron la Declaración de Estocolmo y la Declaración de Río.
En apoyo de esta Declaración, el Comité de Ministros del Consejo de Europa hizo una Recomendación sobre los derechos humanos y la protección del medio ambiente pocas semanas después (el 27 de septiembre de 2022), en la que se respalda la Resolución de la ONU, y se insta a los Estados a que cumplan con los principios que recoge en su Anexo, entre los que se insta a los Estados a “alentar” o, en su caso, “exigir” a las empresas que actúen en cumplimiento de sus responsabilidades en materia de derechos humanos relacionados con el medio ambiente.
Pasando al derecho nacional, Carmen Plaza expuso como dada la redacción del artículo 45 de la Constitución ha sido objeto de intenso debate doctrinal si la Constitución recoge un auténtico “derecho” o sólo un “principio”. Mientras muchos medioambientalistas defienden su configuración como derecho, una mayoría de iuspublicistas recalcan que se ubica en el Capítulo III del Título I de la Constitución y se concibe, por tanto, como un principio rector de la política social y económica que requiere desarrollo legislativo para hacerlo efectivo y que de lugar a derechos subjetivos o intereses legítimos tutelables ante los tribunales. Ciertamente, de acuerdo su ubicación en el texto constitucional y con el artículo 53.2 CE, no es un derecho fundamental susceptible de recurso de amparo. Sino un principio que, en todo caso, debe ser protegido por el Legislador y la Administración, y tutelado por los Tribunales, ante los cuales un importante sector de la doctrina ambientalista considera que puede ser invocado directamente. Y en este último sentido se ha pronunciado reiteradamente el Tribunal Constitución, que ha declarado que el art.45.1 CE “enuncia un principio rector, no un derecho fundamental (STC 199/1996, de 3 de diciembre, FJ 3), correspondiendo al legislador la elección de las técnicas apropiadas para llevar a cabo la plasmación de ese principio rector en el que la ´protección del medio ambiente consiste (SSTC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 20; y 179/2011, de 28 de septiembre, FJ 3).” Tal como ha reiterado la Sentencia del Tribunal Constitucional 84/2013, de 11 de abril. Por lo que es precisa la mediación legislativa para completar su contenido.
En la Sentencia 119/2001, de 24 de mayo, el Tribunal Constitucional recogió -conforme al artículo 10 CE- la doctrinal del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre contaminación y derechos humanos sentada en pronunciamientos tales como la Sentencia de 9 de diciembre de 1994, en el caso López Ostra contra reino de España y de 19 de febrero de 1998, en el caso Guerra y otros con Italia, en las que TEDH declara que “en determinados casos de especial gravedad, ciertos daños ambientales aun cuando no pongan en peligro la salud de las personas, pueden atentar contra su derecho al respecto de su vida privada y familiar, privándola del disfrute de su domicilio, en los términos del art. 8.1 del Convenio de Roma”. Y., en consecuencia, declara la vulneración del derecho fundamental a la integridad física y moral (art. 15 CE) y derecho a la intimidad personal y familiar (art. 18 CE). Sin embargo, en la STC 119/2001, como una década después en la STC 150/2011, de 29 de septiembre, el Constitucional denegó el amparo por falta de acreditación de que en estos casos la contaminación acústica que denunciaba hubiera supuesto efectivamente un daño en el derecho a la integridad física o al derecho a la inviolabilidad del domicilio. de los recurrentes. En ambos casos, el TEDH acabó declarando que el estado español había vulnerado el derecho al respeto a la vida privada y familiar (artículo 8 CEDH): STEDH Moreno Gómez contra Reino de España, de 16 de noviembre de 2004, STEDH Cuenca Zarzoso contra Reino de España, de 16 de enero de 2018. Volviéndose a declarar, una vez más, la vulneración de estos derechos en otro caso de contaminación acústica en la STEDH Martínez Martínez contra Reino de España, de 18 de octubre de 2011 (en este último caso no hubo pronunciamiento del TC al no apreciar que concurriese el requisito de especial trascendencia constitucional). Para la ponente, la doctrina constitucional española aún no ha avanzado de forma decidida -a diferencia de la doctrina de otras jurisdicciones- en la tutela de derechos fundamentales frente a la contaminación y deterioro grave del medio ambiente.
Por lo que se refiere a los cauces procesales de protección del derecho humano a un medio ambiente sano declarado por la Resolución de la Asamblea de la ONU en nuestro Estado, es claro que no es tutelable de forma autónoma mediante recurso de amparo o mediante el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales en sede contencioso-administrativa. Por lo que se refiere a las consecuencias materiales, podría coadyuvar a que el derecho a disfrutar a un medio ambiente adecuado del art. 45 CE acabe concibiéndose como un derecho subjetivo invocable directamente.
Respecto a la trascendencia práctica de esta declaración, la ponente considera que en los ámbitos en los que el Legislador (o la Administración) ha articulado normas ambientales, y existen principios claros de Derecho ambiental, la tutela del medio ambiente se articula a través de la invocación de dichas normas y principios ante los tribunales. En los casos en que haya lagunas en la normativa medioambiental se podrá instar la tutela de derechos fundamentales como (como los reconocidos en los arts. 15 o 18 CE) a través del recurso de amparo, en conexión con la tutela del medio ambiente establecida en el art. 45 CE y con el apoyo de una interpretación favorable a dicha tutela sobre la base de dicha Recomendación. Pero, pese a la Declaración de Naciones Únicas, no es posible llegar a interpretación sistemática del art. 45 CE que implique su conocimiento como derecho fundamental. En cuanto a la trascendencia sustantiva o procesal, la protección del medio ambiente tendrá lugar a través del acceso a los tribunales de quienes invoquen un derecho o interés legítimo, o de las personas jurídicas (ONGs, fundaciones, etc.) que reúnan los requisitos establecidos en el ar. 23 de la Ley 27/2006 que regula los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia (o por cualquiera cuando una Ley ambiental incorpore la acción pública.
Finalmente, Carmen Plaza comentó los nuevos avances en litigios climáticos en los que se utilizan los derechos fundamentales para impugnar la inactividad (o actuaciones insuficientes) de los Estados miembros para cumplir los objetivos fijados en el Acuerdo de París. Por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo de los Países Bajos en el caso Fundación Urgenda contra Estado Neerlandés (2019); el caso dirimido por el Tribunal Constitucional de Alemania, que ha anulado varias disposiciones de la Ley de Cambio Climático por considerarlas insuficientes para tutelar frente a los daños del cambio climático, los derechos fundamentales a la dignidad de la persona, y al domicilio y vivienda de generaciones futuras (Auto de 24 de marzo 2021, Neubaner et al. V Germany ). El último caso importante ha sido contra una empresa Shell, y el Tribunal de distrito de La Haya, Milieudefensie et all v. Shell (mayo 2021), que declara que dicha empresa ha vulnerado los derechos consagrados en los arts. 2 y 8 del CEDH de los demandantes porque no haber adoptado en el ámbito de su política social corporativa, conforme a los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, medidas suficientes para contribuir a alcanzar los objetivos del Acuerdo de París y, con ellos, a la tutela de dichos derechos humanos.
Carmen Plaza destacó, como conclusión, que en estos últimos años se están haciendo avances muy importantes y rápidos en este ámbito y que, en el seno de la línea de litigios climáticos en particular, los tribunales controlan cada vez de forma más estrecha el ejercicio de discrecionalidad técnica por parte de la Administración, e incluso el margen de apreciación del Legislador a la hora de adoptar normas en esta materia, con la ayuda de informes técnicos y científicos como los del IPPC, que hacen estimaciones y previsiones de las reducciones de emisiones que son necesarias para alcanzar los objetivos del Acuerdo de París, y que son asumidos por los Estados parte como “la mejor información científica disponible”.
Enlace al aula en Vimeo: https://vimeo.com/79403599