Ponencias: Alfons Martinell, Jesús Prieto, Marta Barahona y Patricia Gabeiras.
Presentación y moderación: Roger Dedeu.
El 20 de junio de 2002, en la sede la Fundación Gabeiras, se celebró el aula sobre “La cultura como bien básico y de primera necesidad”. La declaración de la cultura como dicho tipo de bien es de tal importancia que precisa un análisis desde un punto de vista tanto sustantivo como práctico, es decir, desde la propia definición hasta las posibles consecuencias económicas de tal declaración.
Para desarrollar dichas perspectivas pudimos contar en esta aula con ponentes excepcionales, en orden de intervención: Alfons Martinell, director honorífico de la Cátedra Unesco: «Políticas Culturales y Cooperación», y director del grupo de trabajo sobre Cultura y Desarrollo Sostenible de la Red Española para el Desarrollo Sostenible (REDS); Jesús Prieto, doctor en Derecho, catedrático emérito de Derecho Administrativo de la UNED y uno de los más reconocidos especialistas en Derecho de la Cultura del mundo; Marta Barahona, socia y responsable del área de sostenibilidad e impacto de Gabeiras & Asociados; y Patricia Gabeiras, socia fundadora de Gabeiras & Asociados, patrona de la Fundación Gabeiras y doctora en Derecho de la Cultura. Roger Dedeu, presidente de la Fundación Gabeiras, socio fundador de Gabeiras & Asociados, y jurista especializado en Derecho de la Cultura, realizó la presentación y moderación del aula.
Como estableció Roger Dedeu en su presentación, la declaración de la cultura como bien básico y de primera necesidad se introdujo en la Ley del Libro, mediante la Ley 14/2021, de 11 de octubre, que modificaba el Real Decreto-ley 17/2020, de 5 de mayo, en el entorno de medidas económicas aprobadas por motivo de la pandemia. Pero tras tal declaración, no se ha tomado ninguna medida para el desarrollo de ésta, y desde Gabeiras se considera que no puede quedarse en una declaración vacua o vacía de contenido, que ha de aprovecharse la oportunidad.
Dedeu recurrió a la propia etimología de las palabras que conforman el término “bien básico y de primera necesidad” para crear una aproximación sobre el alcance de la declaración: la cultura satisface una necesidad humana fundamental, de la que no se puede prescindir para el mantenimiento de la vida. La propia altura de las palabras establece lo elevado que debe ser el análisis de la declaración.
Así, ha de detallarse qué es un bien público; establecerse cuál ha de ser el papel del Estado, las Autonomías y los entes locales en relación con la cultura; fijar un sistema de medición del impacto de la actividad cultural tanto económico como social; y reflexionar en consecuencia sobre el propio sistema de financiación de la cultura. Todo lo cual, como presentó Roger Dedeu, sería analizado por los ponentes en el aula.
Abrió las intervenciones Alfons Martinell señalando que la pandemia evidenció la fragilidad del sector cultural, y con qué facilidad podía llegar a la pobreza. Pero el propio dinamismo del sector, aún pese a la precariedad, hizo que reaccionase, y que ahora mismo parezca recuperado, cuando en puridad no lo está. Las medidas del Estado, las Comunidades Autónomas y los entes locales dirigidas al sector cultural durante la pandemia, lo hicieron entendiéndolo como sector socioeconómico, como apuntó Martinell, sin reflexionar sobre la cultura como derecho fundamental de las personas. Así, las medidas tomadas no garantizaron los derechos culturales, como, por ejemplo, el propio acceso a la cultura, que durante la pandemia se realizó por la conexión a internet, y que creó una nueva brecha cultural.
La esencialidad de la cultura también afecta a la vida cultural y a las necesidades culturales, como dictó Martinell, y la UNESCO define la libertad cultural como la libertad de la persona de decidir sus necesidades culturales. Esas necesidades culturales deben relacionarse con el resto de las necesidades básicas, y estudiarse la imbricación entre ellas. Puso Martinell el ejemplo de la OMS, que ha realizado análisis científicos sobre las relaciones beneficiosas entre el arte y la salud.
Estableció también el ponente que lo que llamamos cultura es en realidad un sistema cultural, y que es imprescindible observar su relación con resto de sistemas sociales, así como su contribución a la sostenibilidad. Esto es, formular como sostenible desde la cultura aquello que satisface las necesidades presentes sin perjudicar las necesidades culturales futuras de las próximas generaciones.
Y para concretar aún más ese concepto de esencialidad, ha de hacerse para Martinell una nueva formulación de las políticas culturales con base en derechos culturales que fundamenten los cuerpos legislativos estatales y autonómicos, y que establezcan al Estado como garante y facilitador de dichos derechos de acceso, participación, contribución, etc.
También sería necesario fijar unos servicios culturales mínimos, desde un enfoque territorial entre Estado, Comunidades Autónomas y entes locales, y acompañados de un estándar de gasto público, como ya existe en otros países del entorno como Francia. Han de buscarse nuevas formas de financiación pública de la cultura.
En resumen, para Martinell, ha de cambiarse la perspectiva. El sistema cultural se relaciona con el resto de los sistemas sociales, y se hacen necesarias medidas legislativas que lo definan estructuralmente, de una manera integral, y sopesando qué sistema cultural queremos dejar para el futuro.
Seguidamente, comenzó su ponencia Jesús Prieto que, en primer lugar, señaló el problema de técnica legislativa que puede suponer incardinar la declaración de la cultura como bien básico en el punto 5 del artículo 1 de la Ley 10/2007, de 22 de junio, de la lectura, del libro y de las bibliotecas, con posterioridad al punto 4, en el que se realiza la misma declaración sobre el libro.
Entrando ya en el análisis de la declaración, Prieto estableció el alcance de su eficacia jurídica por su rango de derecho fundamental. No puede incardinarse en otro lugar que no sea el reservado para los derechos constitucionales. El Título I Capítulo 3º de la Constitución Española regula los principios rectores de la política social y económica, y faltó decir, de la política cultural.
En ese Título están incluidos: los derechos de prestación de la cultura (art. 44); del patrimonio cultural (art. 46); de desarrollo cultural de los jóvenes (art. 48), y de las necesidades culturales, de salud, de vivienda y de ocio de las personas mayores (art. 50). Además, dentro del cuerpo constitucional, en el Título I Capítulo 2º Sección 1ª, de los derechos fundamentales y las libertades públicas, se fija el derecho a la libertad de creación (art. 20) y el acceso a la cultura de los presos (art. 25).
Los artículos 148 y 149 de la Constitución establecen la cultura como ámbito competencial tanto de las Comunidades Autónomas, como del Estado. Lo cual genera un sistema de concurrencia plena en relación con el fomento y la promoción de la misma.
Prieto señaló especialmente el artículo 149.2 CE, que fija que, sin perjuicio de las competencias autonómicas, el servicio de la cultura será un deber y una atribución esencial del Estado. Este artículo para Prieto tiene una lectura muy importante: hay una cultura compartida con todos, y tiene su precedente en el artículo 48 de la Constitución de la República de 1931, siendo además una encomienda que no se hace en ningún otro lugar de la Constitución de 1978.
Respecto a los entes locales, la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 establece sus competencias en el Título II Capítulo III, y gradúa los servicios mínimos según el tamaño de los municipios. En opinión de Prieto, los entes locales deberían entrar también en el mismo sistema de concurrencia con el Estado y las Comunidades Autónomas.
Además, para Prieto la cultura como bien esencial está relacionada con el principio de dignidad humana, cuyo corolario es el desarrollo de la personalidad (artículo 27 de la Declaración Universal de Derechos Humanos en relación con el artículo 10 de la Constitución Española), con el principio de igualdad (artículo 14 de la Constitución Española), y con su dimensión colectiva en relación con la cohesión social en la diversidad: la cultura nos cohesiona en el diálogo y la comunicación dándonos la riqueza de la diversidad.
En cuanto al objeto de aplicación de la cultura como bien básico, en primer lugar el ponente estableció que no supone hablar solo de bienes, sino también de servicios.
La definición de bien básico y de primera necesidad, como señala Prieto, está más trabajada en la teoría económica: son bienes ordinarios que satisfacen necesidades esenciales. Dentro del Derecho, la Sentencia del Tribunal Constitucional 8/1992, de 16 de enero sobre la vulneración del derecho de huelga, sistematiza la jurisprudencia y llega a la siguiente definición: “la noción de servicio esencial de la comunidad hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, entendiendo por tales los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos”.
Lo esencial, establece Jesús Prieto es, por tanto, un equivalente a un mínimo vital de los derechos económicos, sociales y culturales, a la “procura existencial”, que definió Ernst Forsthoff, necesaria para que la sociedad se pueda desarrollar en condiciones de igualdad.
Terminó su intervención Prieto con una propuesta: estando definido por el Tribunal Constitucional el concepto de servicio esencial, se ha de construir y reflexionar desde una perspectiva constitucional y democrática sobre los bienes y servicios culturales. Crear una teoría de los bienes culturales cuya clave sean las garantías constitucionales con base en su esencialidad, definiendo desde los bienes públicos a los privados, y el enorme campo de relación entre ellos.
A continuación, Marta Barahona centró su intervención en cómo pasar toda esta teoría a la práctica a través de la medición, un instrumento según sus palabras que ayuda a la Administración Pública a ver el retorno de la inversión, y al sector cultural a poner en valor su propio trabajo.
Como contó Barahona, desde Gabeiras & Asociados se lleva mucho tiempo trabajando en la relación entre sostenibilidad y cultura, y su medición en la parte más tangible: económica y medio ambiental, de acuerdo con los criterios ASG. Y, en esa medición, ahora se ha empezado a incluir el impacto en aspectos menos tangibles pero de suma importancia. La ponente concretó las siguientes 5 perspectivas:
– Educación. Medir el valor que genera la cultura en la educación.
– Los ensayos clínicos que se han realizado han dado evidencia científica al impacto beneficioso de la cultura en la salud humana.
– Cohesión social y territorial. Se crea un vínculo con el territorio a través del acceso a la cultura y de la creación cultural.
– Salvaguarda de los legados y de la memoria. Las tradiciones se recuperan a través de la cultura.
– Reducción de las desigualdades y concienciación. A través de la cultura se subrayan temas desde una nueva perspectiva y se crea consciencia sobre ellos.
Las mediciones de impacto económico se realizan una vez que se ha completado la actividad cultural, en el corto plazo. Sin embargo, explicó Barahona, el impacto social es en el medio plazo, no en el momento. Por lo que precisa de un estudio que debe hacerse desde lo académico, incorporando una metodología que ya existe en el tercer sector pero adaptada al sector cultural. De esa manera se ayudaría a generar consenso sobre el impacto social de la actividad cultural.
Cerró las intervenciones Patricia Gabeiras que comenzó destacando las dos aportaciones realizadas por Alfons Martinell y Jesús Prieto, en cuanto a la definición de una nueva política institucional cultural y de una nueva teoría sobre los bienes culturales, respectivamente. Aportaciones que suponen nuevos pilares sobre los que trabajar en Derecho de la Cultura.
Gabeiras seguidamente expuso que podemos hablar de un “ecosistema cultural”, puesto que un sistema es un conjunto de normas, reglas y principios, mientras que un ecosistema es un entorno que sustenta la vida de los seres vivos, y esa es la esencia de la cultura.
Para Gabeiras, dentro del Derecho, ya existían razones para entender la cultura como un bien de primera necesidad en el ámbito de la Unión Europea, pero en España faltaba esta declaración para poder exigir a las Administraciones Públicas que sean facilitadoras y fomentadoras.
En cuanto al esquema financiero, la ponente explicó que hay que abordar la modernización de los conceptos, delimitando qué recursos públicos deben destinarse a la cultura para su fomento, de una manera directa e indirecta, y siempre bajo los principios constitucionales de eficacia, eficiencia y economía, puesto que ahora la financiación pública no responde a dichos principios.
En concreto, respecto a la eficacia, las políticas culturales no han establecido qué actividades necesitan más apoyo, ni ha instaurado métricas, ni ha redefinido los objetivos que persiguen. Por tanto, ese ejercicio de la evaluación de la eficacia ha de revisarse. En cuanto a la eficiencia, sucede igual, el esquema de subvenciones y ayudas tampoco se ha analizado con profundidad. Y, en términos económicos, tampoco se ha realizado.
Además, para Gabeiras, se ha de repensar el papel del sector privado en cuanto a su posición de servicio al interés general, y que su colaboración con las Administraciones Públicas coadyuve a la eficiencia de las políticas culturales. La regulación actual de la contratación pública hace que ahora no se pueda innovar, pues los términos son demasiado rígidos para buscar vías de colaboración entre el sector público y privado.
Señaló Gabeiras que han de tenerse en cuenta nuevas figuras como las empresas con propósito, pues son empresas que no buscan el beneficio a toda costa, y pueden ser palanca de cambio para colaborar con las Administraciones Públicas en sus políticas culturales.
Asimismo, la ponente recordó que la declaración de la cultura como bien básico proviene de una enmienda de un grupo parlamentario minoritario, no de una reflexión conjunta, aunque fuese aprobada por unanimidad. Por tanto, ha de realizarse una reflexión y una revisión, y abordar de forma estructural el sistema de financiación cultural.
Y, en esta necesidad de crear un nuevo paradigma hay numerosos detalles de la financiación que habría que revisar y que Patricia Gabeiras concretó:
– Subvenciones y ayudas. Tal y como está diseñado el sistema, las entidades solicitantes no tienen un horizonte temporal en el que realizar el proyecto respectivo una vez que es otorgada la subvención, y hace falta un horizonte más amplio. Además, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, anula ab initio que se puedan obtener ingresos en la actividad subvencionada. Las industrias culturales deben tener un beneficio razonable que se revise a posteriori, pero no anular el mismo desde el principio. Dicho concepto de “beneficio razonable” sí está en cambio definido en la legislación europea (Reglamento 651/2015, de la Comisión, de 17 de junio).
– Incentivos fiscales. Debe definirse quién y cómo se pueden beneficiar de los incentivos fiscales, e introducir una definición de cultura respecto a la fiscalidad concreta y clarapara apoyar al sujeto cultural.
– La Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo, ha de reformarse respecto al sujeto beneficiario e introducir otras actividades de mecenazgo como la del aval, y no sólo la de fomento.
– Contratación pública. Ha de reformarse asimismo la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público
– Sistemas de gestión y custodia del patrimonio cultural. No existe una política cultural al respecto, y han de tomarse medidas.
– Revisión del 1% cultural.
– Revisión del sistema de comunicación interinstitucional. El Estado debe alinearse y comunicarse más con las Comunidades Autónomas para, de esa manera, hacer más eficiente su colaboración.
En definitiva, para Gabeiras ha de repensarse el sistema de financiación para poder reforzar las estructuras de las empresas culturales. Puesto que, además, en algunos casos la propia actividad cultural está sometida a tales normas de policía por la Administración Pública que la hace más insegura y débil financieramente.
El aula, tras las ponencias, se siguió enriqueciendo con las aportaciones de los invitados, creando un consenso sobre la imperiosidad de trabajar sobre las necesidades del sector cultural, involucrando tanto al sector público como al privado, y evitando que una declaración de tal calibre pase inadvertida.
Enlace al aula en Vimeo: https://vimeo.com/728782396